Les services publics ambulants (SPA) : une solution pour le Sahel ? (Burkina Faso, Mali, Mauritanie)
Résumé
Gilles HOLDER (Coord.)
Mobile Public Services (MPS):
A solution for the Sahel ? (Burkina Faso – Mali – Mauritania)
PASAS-AFD December 2021
The main objective of this study was to document and analyze the logics and constraints that determine access to public services for populations with few or poor services, either because they live in areas where public services are far away (temporary camps, grazing areas, water points, but also localities), or because they practice an activity that distances them from them (pastoralism, fishing, large-scale trade). More generally, with a view to strengthening the State and improving governance, the aim was to see why and how restoring, if not establishing, access to public services for populations that are geographically underserved or not served at all, would make it possible to rehabilitate the idea of the social utility of the State, in the sense of public authorities, in a context of security crisis and scepticism, fear or even rejection of the latter.
Three non-border regions in the G5 Sahel countries were chosen for this study, all three of which are highly heterogeneous: the Eastern Region in Burkina Faso; the Gao Region in Mali; and the Wilaya of Hodh Charghi in Mauritania. A documentary research phase preceded the field survey, during which a series of points were documented: public services as an indicator of the credibility of the state; mal-delivery as a consequence of understaffing or poor distribution of services; GANEs and the fragmentation of the monopoly of violence; the return of the state as a problematic necessity; the capitalization and perpetuation of mobile public services; logics of distance(s) and the notion of "mobile centrality".
The main difficulty of the study was to articulate three distinct institutional, historical and sociological situations: In some cases, the Burkinabe and Malian terrain merged, in view of the security crisis in both countries; in others, the Mauritanian and Malian terrain offered some coherence, notably the semi-desert regions which, by way of illustration, cover an area equal to a third of the French metropolitan territory; in others, all the countries shared the same realities, notably with regard to the various forms of distance; in yet others, each country displayed a specificity that prevented a comparative approach.
In the regions of Gao (Mali) and Fada N'Gourma (Burkina Faso), for example, the delivery of public services is following a centrifugal logic, as a process of recentralization temporarily puts an end to the presence of the State, but also to decentralization and its deepening towards regionalization. In contrast, the Hodh Charghi region is experiencing a centripetal movement, reflecting a dual dynamic of sedentarization and the creation of localities based on water points, implying an ever-increasing demand for fixed public services. Here, the provision of counters is a permanent demand that puts public authorities under pressure and questions, albeit in reverse, decentralization and the empowerment of local authorities.
On the other hand, when it comes to distances, the three study areas share the same problematic, at least as far as non-geographical distances are concerned: structural and infrastructural, economic, cultural and psychological, which respectively call into question the State's budgetary limits, users' resources, cultural misunderstandings between public authorities and communities, and individual fragilities that often coincide with discriminatory situations. This point about psychological distance reveals a certain hiatus between the civil servant and the user, as the former's behavior can put the latter at a distance from the service. Being from another region and not speaking the local language, displaying a way of being and doing things that is similar to that of the capital, a civil servant culture displayed by the representative of the public authorities, all contribute to establishing a kind of mutual distance between agent and user.
The agent's behavior towards the user largely determines the public's perception of the State, with public service counters being what we might call the State in the street, the State of everyday life, that of the "corps habillés" and "la dame qui a le cachet" (the lady with the stamp). Through these social representations of the State, the articulatory question of deficiency-defiance-confidence is raised. While the people of Hodh Charghi remain confident - but "not blindly confident" - in the face of the State's deficiencies, in the Fada N'Gourma region, and even more so in Gao, it is distrust that emerges in phrases such as: "The State [in Burkina Faso] is the biggest culprit, incapable of resolving even the most basic issues such as road construction or rehabilitation". Or: "Mali's problem is its state"; "The day when those who are white during the day stop being black at night, we'll find the solution to Mali."
In Mauritania, people are dissatisfied with the services offered and are demanding more from the State. In Burkina Faso, the challenge is to restore confidence in a State that is no longer entirely sure of being the one to impose standards, while in Mali, it's a question of changing the very way in which the State manifests itself. Trust isn't just a moral or philosophical state; it's an operator, or, as people see it, the work of "being in the truth". This moral economy of the state calls into question the idea of justice. Not just a ministry, a professional body or a service, but a general principle that is supposed to characterize the delivery of public services themselves. To link justice and public service is to reintroduce equity into public service, justifying the desire for a return of the State in which people can have confidence.
Restoring this trust - and sometimes establishing it - requires a logic of reciprocity which, in the very delivery of public services, takes effect in the related but distinct notions of partnership, collaboration and substitution.
Partnership involves two distinct entities, and in the field of development, this is typically the relationship that unites the State and national NGOs on the one hand, and PTFs and international NGOs on the other. Here, a system of delegated services is conceivable, and is in fact implemented in many cases, but it must be able to meet both the needs of the population and reinforce confidence in the State. In many cases, however, NGOs and the state are in part in competition when it comes to people's moral judgement, whereas NGOs should be facilitating the delivery of public services by the state.
Collaboration, on the other hand, implies an internal relationship between the State (or its decentralized services) on the one hand, and the communities on the other (or the local authorities which are their institutional expression). In other words, it's a system that links public service and community service, with the aim of ensuring that the local population is a stakeholder in the service logic, a form of co-production in which the State ensures respect for the principle of mutability, equality and local continuity.
Substitution is the result of an unbalanced relationship, in which the state is in a weak position. This may be in relation to creditors who can influence the general policy of the country or region to a greater or lesser extent, depending on the level of intervention (we're thinking here of SAP). In this study, however, we have focused more on the so-called GANE, non-state armed groups, which have provoked a withdrawal of the state, partly in the Fada N'Gourma region, and massively in the Gao region. Here, the loss of the State's legitimate monopoly on violence has not only resulted in its fragmentation, but has also prompted the GANEs to behave as if they were parastatal organizations, taking over sovereign sectors (security, justice, taxation, etc.) and certain public service sectors (water, pricing, etc.). Ultimately, the GANEs are present on the ground, delivering a certain number of services and enabling part of the population to stay put. Given that a short- to medium-term change in the balance of power against the state is unlikely, this paradoxical situation must be approached with lucidity and constructiveness.
In this analytical report, the three country teams put forward a series of operational suggestions, all of which are both relevant and suggestive for other areas. Among these avenues, we have identified four main ones, which could provide food for thought on how to operationalize the return of public services as close as possible to users.
I/ Developing ambulant public services (APS): camel-drawn groups and street markets:
a) The strengthening of the camel-driver groups of the Mauritanian National Guard, which appears to be a real success and a possible adaptation, can be envisaged in the Gao region of Mali. In addition to the cultural dimension of this approach, which rehabilitates the nomadic imagination of Kel-Tamasheq populations frustrated by having to give it up, the interest for Mali would be to alleviate the problems linked to the use of vehicles as in Niger: fuel, mechanics, misuse and possible theft.
b) The use of both permanent and itinerant fairground markets within a space defined by the existence of localities hosting the market, the idea would be to design itinerant multiservice spaces, accessible to local inhabitants and mobile populations from the surrounding area. These services could include outpatient care and vaccination, civil registration, mobile courts, agricultural extension, veterinary care and more.
II/ Configuring the principle of delegation through the notion of "auxiliarization": community involvement and space for dialogue between the State and GANEs:
a) Delegation in the form of "auxiliarization" aims to articulate community space and public services, by formalizing the notion of "community services". In areas that are difficult to access for reasons of remoteness, mobility or security, community services would enable public services to be delivered (at least in part), the presence of the State to be demonstrated through auxiliary services, and communities to be given a sense of responsibility based on a "can do" rationale.
b) Although complex, auxiliarization could be extended to areas administered by certain GANEs which, given the absence of public authorities and NGOs, are the only ones to provide services. However, it is not absurd to think that collaboration could be discussed insofar as the delivery of services is an issue shared with the State, and that certain GANEs - self-defense groups and independence organizations - were set up primarily on the basis of local security and empowerment. In this context, it is conceivable that dialogue instruments could be devised with a view to setting up auxiliarization agreements (rather than delegation agreements) for basic services only, thereby helping to ease tensions and opening up relative access to these areas for public authorities or their delegates, such as NGOs.
III/ Designing a Local Public Service (SPL): local, multi-actor co-production:
In a context where communities and local authorities remain on the spot, and where the difficulty of access stems from the logic of distance - geographical, structural, economic, cultural, psychological - we can recommend making the village or fraction the territorial division scale enabling the deployment of public services. The aim is to create institutional mechanisms for multi-stakeholder consultation and interaction (decentralized government technical services, local authorities, communities, NGOs, etc.), which would not only enable local people to be involved in the design and implementation of development projects, but also to jointly manage them.
This would also involve training mayors, councillors and community players in setting up partnership projects with the many institutional players (State, region and department, PTFs, NGOs, etc.), launching calls for tender, etc. In the current tense context, local players could be involved in "security co-production". The idea here is to get local actors, elected representatives and community players, to participate effectively in local development, but also in the security of their fellow citizens.
IV/ Setting up a genuine Distant Public Service (SPD): capitalizing on the 4G network and village electrification:
Through the use of ICTs and the 4G network, distance public service aims to provide distance learning through various media (radio, television, telephone, digital audio files, etc.). Thanks to the digitization and downloading of documents, it can also be used to deliver civil status and land registry services - a sector that generates many disputes and conflicts. Radio (or television where possible) can be used to disseminate health information and run awareness campaigns (epidemics, hygiene, epizootics, safety, etc.). Finally, using the telephone and the 4G network, we can imagine setting up sector-based alert systems (weather, state of pastures and water reservoirs, health, safety...) by SMS or voice message for illiterate people.
These remote devices require energy and telecommunications on an efficient and permanent basis. The potential of wind and, above all, solar energy, opens up prospects for the installation of village solar power plants that will enable the electrification of localities, with an impact on public services: electric pumps (wells and water towers), street lighting (public safety), food health and sanitary reserves (refrigerators and freezers), evening classes (domestic lighting), commercial development, etc. As for the provision of the 4G network, the public authorities will have to oblige the telecoms operators to comply with their specifications, since this is a delegated service, while the support of the partners will take the form of infrastructure installation and maintenance.
Gilles HOLDER (Coord.)
Mobile Public Services (MPS):
A solution for the Sahel ? (Burkina Faso – Mali – Mauritania)
PASAS-AFD December 2021
L’objectif principal de cette étude a consisté à documenter et analyser les logiques et contraintes qui déterminent l’accès aux services publics de populations peu ou mal desservies, soit qu’elles résident dans des zones où les services publics sont éloignés (campements temporaires, aires de pâturage, points d’eau, mais aussi localités), soit qu’elles pratiquent une activité qui les en éloigne (pastoralisme, pêche, grand commerce). Plus globalement, dans une logique de renforcement de l’État et d’amélioration de la gouvernance, il s’agissait de voir pourquoi et comment le rétablissement, sinon même l’établissement d’un accès aux services publics au profit des populations qui sont géographiquement mal ou pas desservies, permettait de réhabiliter l’idée d’une utilité sociale de l’État, au sens des pouvoirs publics, dans un contexte de crise sécuritaire et de scepticisme, de crainte, voire de rejet de celui-ci.
Trois régions des pays du G5 Sahel, non frontalières, ont été retenues pour cette étude, toutes trois accusant une forte hétérogénéité : la Région de l’Est au Burkina Faso ; la Région de Gao au Mali ; la Wilaya du Hodh Charghi en Mauritanie. Une phase de recherche documentaire a précédé l’enquête de terrain, au cours de laquelle une série de points ont été documentés : les services publics comme indicateur de la crédibilité de l’État ; la mal-délivrance comme conséquence d’un sous-effectif des personnels ou d’une mauvaise répartition des services ? ; les GANE et la fragmentation du monopole de la violence ; le retour de l’État comme nécessité problématique ; la capitalisation et la pérennisation des services publics mobiles ; les logiques de distance(s) et la notion de « centralité mobile ».
La principale difficulté de l’étude a été d’articuler trois situations institutionnelles, historiques et sociologiques distinctes : tantôt les terrains burkinabè et malien se confondaient, eu égard à la crise sécuritaire qui sévit dans ces deux pays ; tantôt les terrains mauritanien et malien offraient des cohérences, notamment les régions semi désertiques qui, à titre d’illustration, couvrent une superficie égale au tiers du territoire métropolitain français ; tantôt tous des pays partageaient les mêmes réalités, notamment en ce qui concerne les différentes formes de distance ; tantôt encore, chaque pays accusait une spécificité empêchant une approche comparée.
Ainsi, dans les régions de Gao (Mali) et Fada N’Gourma (Burkina Faso), la délivrance des services publics se traduit par une logique centrifuge, au fil d’un processus de recentralisation qui met provisoirement un terme à la présence de l’État, mais aussi à la décentralisation et son approfondissement vers une régionalisation. À l’inverse, la région du Hodh Charghi connait un mouvement centripète qui traduit une double dynamique de sédentarisation et de création de localités en fonction des points d’eau, impliquant une demande en services publics fixes toujours plus grande. Ici, la mise à disposition de guichets est une revendication permanente qui met les pouvoirs publics en tension et interroge, quoique de façon inversée, la décentralisation et l’autonomisation des collectivités locales.
En revanche, s’agissant des distances, les trois zones de l’étude partagent la même problématique, tout au moins en ce qui concerne les distances non géographiques : structurelles et infrastructurelles, économiques, culturelles, psychologiques, qui questionnent respectivement les limites budgétaires de l’État, les ressources des usagers, les malentendus culturels entre les pouvoirs publics et les communautés, et les fragilités individuelles qui coïncident souvent avec des situations discriminantes. Ce point relatif à la distance psychologique révèle un certain hiatus entre le fonctionnaire et l’usager, le comportement du premier pouvant mettre le second à distance du service. Être originaire d’une autre région et ne pas parler la langue de la zone, afficher une façon d’être et de faire comme à la capitale, une culture du fonctionnaire affichée par le représentant de la puissance publique, tout cela contribue à instaurer une sorte d’éloignement réciproque entre agent et usager.
Du comportement de l’agent vis-à-vis de l’usager dépend pour une large part la perception que les populations ont de l’État, les guichets du service public étant ce qu’on pourrait appeler l’État dans la rue, l’État de tous les jours, celui des « corps habillés » et de « la dame qui a le cachet ». À travers ces représentations sociales de l’État c’est la question articulatoire déficience-défiance-confiance qui est posée ici. Si les populations du Hodh Charghi maintiennent une confiance, mais « pas une confiance aveugle », face aux déficiences de l’État, dans la région de Fada N’Gourma, et plus encore dans celle de Gao, c’est la défiance qui ressort au détour de phrases telles que : « L’État [au Burkina Faso] est le plus grand fautif, incapable de résoudre même les questions les plus basiques comme la construction ou la réhabilitation des routes ». Ou encore : « Le problème du Mali, c’est son État. » ; « Le jour où ceux qui sont blancs la journée, cesseront d’être noirs la nuit, on trouvera la solution à ce Mali. »
Si en Mauritanie, les populations sont insatisfaites des prestations offertes et demandent plus à l’État, au Burkina Faso, l’enjeu est de rétablir la confiance en un État dont on n’est plus tout à fait sûr qu’il soit celui qui impose les normes, tandis qu’au Mali, il s’agit de changer la manière même dont l’État se manifeste. La confiance, ce n’est pas juste un état moral ou philosophique ; c’est un opérateur, c’est-à-dire, selon la perception des populations, un travail qui consiste à « être dans la vérité ». Cette économie morale de l’État interpelle l’idée de justice. Non pas seulement un ministère, des corps professionnels ou un service, mais un principe général censé caractériser la délivrance des services publics elle-même. Lier justice et service public, c’est réintroduire l’équité dans le service public, justifiant le désir d’un retour de l’État auquel les populations pourront faire confiance.
Le rétablissement de cette confiance – et parfois l’établissement – passe par une logique de réciprocité qui, dans la réalisation même de la délivrance des services publics, prend effet dans les notions voisines mais distinctes de partenariat, de collaboration et de substitution.
Le partenariat implique deux entités distinctes et, en matière de développement, c’est typiquement la relation qui unit l’État et les ONG nationales d’un côté, les PTF et les ONG internationales de l’autre. Ici, un système de délégation de service peut être pensé, et il est d’ailleurs réalisé dans de nombreux cas, mais il doit pouvoir à la fois répondre aux besoins des populations et au renforcement de la confiance en l’État. Or dans de nombreux cas, les ONG et l’État sont en partie concurrentes du point de vue de l’appréciation morale émise par les populations, alors que les ONG devraient être des instruments de facilitation pour améliorer la délivrance des services publics qu’apportent l’État.
La collaboration implique quant à elle une relation interne entre l’État (ou ses services déconcentrés) d’un côté, les communautés de l’autre (ou les collectivités locales qui en sont en quelque sorte l’expression institutionnelle). Dit autrement, c’est là un dispositif qui articule service public et service communautaire, dont l’intérêt est que les populations soient partie prenante de la logique de service, une forme de coproduction où l’État veille au respect du principe de mutabilité, d’égalité et de continuité locale.
La substitution résulte d’une relation déséquilibrée, où l’État est en position de faiblesse. Cela peut-être vis-à-vis de créanciers susceptibles d’orienter plus ou moins fortement la politique générale du pays ou de la région, selon le niveau d’intervention (on pense ici au PAS). Mais dans la présente étude, on s’est plutôt attaché à ce qu’on appelle les GANE, les groupes armés non étatiques, qui ont provoqué un retrait de l’État, en partie dans la région de Fada N’Gourma, de façon massive dans la région de Gao. Ici, la perte du monopole légitime de la violence par l’État s’est non seulement traduite par la fragmentation de celui-ci, mais elle a aussi incité les GANE à se comporter comme autant d’organisations paraétatiques, en récupérant des secteurs régaliens (sécurité, justice, fiscalité…) et certains secteurs de services publics (eau, fixation des prix…). Au final, les GANE sont présents sur le terrain, ils délivrent un certain nombre de services et permettent à une partie de la population de se maintenir sur place. Dès lors, dans la mesure où un changement à court et moyen termes du rapport de force défavorable à l’État est peu envisageable, cette situation paradoxale doit être appréhendée avec lucidité et de façon constructive.
Dans ce rapport analytique, une série de pistes opérationnelles ont été proposées par les trois équipes pays, toutes étant à la fois situées et suggestives pour d’autres zones. Parmi ces pistes, on peut en retenir quatre principales, aptes à nourrir une réflexion sur l’opérationnalisation d’un retour des services publics au plus près des usagers.
I/ Développer les Services Publics Ambulants (SPA) : Groupements de chameliers et marchés forains :
a) Le renforcement des Groupements de chameliers de la Garde nationale mauritanienne, qui apparaît comme une véritable réussite et une possible adaptation, est envisageable dans la région de Gao, au Mali. Outre la dimension culturelle de cette approche qui réhabilite l’imaginaire nomades de populations kel-tamasheq frustrées de devoir y renoncer, l’intérêt pour le Mali serait de pallier les problèmes liés à l’utilisation de véhicules comme au Niger : carburant, mécanique, usage détourné et vol possible.
b) L’utilisation des marchés forains à la fois permanents et ambulants à l’intérieur d’un espace défini par l’existence de localités qui accueillent le marché, l’idée consisterait à concevoir des espaces multiservices itinérants, auxquels accéderaient les habitants de la localité et les populations mobiles des environs. Ce dispositif pourrait proposer des services de soins ambulatoires et de vaccination, d’état civil, d’audiences foraines, de vulgarisation agricole, de soins vétérinaires, etc.
II/ Configurer le principe de délégation à travers la notion « d’auxiliarisation » : implication des communautés et espace de dialogue entre l’État et les GANE :
a) La piste d’une délégation sous la forme d’une « auxiliarisation » vise à articuler l’espace communautaire et les services publics, en formalisant la notion de « services communautaires ». S’agissant des zones d’accès difficile pour des raisons d’éloignement, de mobilité ou de sécurité, le service communautaire permettrait à la fois une délivrance (au moins partielle) des services publics, la manifestation de la présence de l’État à travers les services auxiliaires, et la responsabilisation des communautés sur une logique du « faire faire ».
b) Quoique complexe, l’auxiliarisation pourrait s’étendre aux espaces administrés par certains GANE qui, compte tenu de l’absence des pouvoirs publics et des ONG, sont les seuls à assurer une délivrance de services. Or il n’est pas absurde de penser qu’une collaboration puisse être discutée dans la mesure où la délivrance de services est un enjeu partagé avec l’État et que certains GANE – groupes d’autodéfense et organisations indépendantistes – se sont constitués avant tout sur des logiques de sécurisation et d’autonomisation locales. On peut imaginer ici l’élaboration d’instruments de dialogue visant la mise en place d’accords d’auxiliarisation (et non de délégation) pour les seuls services de base, contribuant ainsi à apaiser les tensions et d’ouvrir un accès relatif à ces zones pour les pouvoirs publics ou leurs délégués que sont les ONG.
III/ Concevoir un Service Public Local (SPL) : une coproduction locale multi-acteurs :
Dans un contexte où les communautés et les collectivités demeurent sur place, et que la difficulté d’accès relève des logiques de distances – géographiques, structurelles, économiques, culturelles, psychologiques –, on peut préconiser de faire du village ou de la fraction, l’échelle de découpage territorial permettant le déploiement des services publics. Il s’agit de créer des mécanismes institutionnels de concertation et d’interaction multi-acteurs (services techniques déconcentrés de l’État, collectivités, communautés, ONG…) qui permettraient non seulement d’impliquer le local dans la conception et l’opérationnalisation des projets de développement, mais d’en assurer aussi conjointement la maitrise d’œuvre.
Il s’agirait également de former les maires, les conseillers et les acteurs communautaires aux montages de projets de partenariats avec les multiples acteurs institutionnels (État, région et département, PTF, ONG…), de lancements d’appels d’offre, etc. Dans le contexte tendu qui prévaut, on pourrait alors impliquer les acteurs locaux dans une « coproduction sécuritaire ». L’idée ici est d’amener les acteurs locaux, élus et acteurs communautaires, à ce qu’ils participent effectivement au développement local, mais aussi à la sécurité de leurs concitoyens.
IV/ Mettre en place un véritable Service Public Distanciel (SPD) : capitalisation du réseau 4G et électrification villageoise :
À travers le recours aux TIC et au réseau 4G, le service public distanciel vise notamment l’enseignement à distance par le biais de divers supports (radiophoniques, télévisuels, téléphoniques, fichiers numériques audio…). Il permet aussi, grâce à la numérisation et au téléchargement de documents, de délivrer les services de l’état civil ou du cadastre – un secteur qui génère de nombreux litiges et conflits. La radio (ou la télévision lorsque c’est possible) permet de diffuser des informations sanitaires et de faire des campagnes de sensibilisation (épidémie, hygiène, épizootie, sécurité…). Enfin, par le biais du téléphone et du réseau 4G, on peut imaginer de mettre en place des systèmes d’alerte sectoriels (météo, état des pâturages et des réservoirs d’eau, santé, sécurité…) par SMS ou par message vocal pour les illettrés.
Ces dispositifs à distance nécessitent de l’énergie et des télécommunications de façon efficiente et permanente. Le potentiel éolien et surtout solaire ouvre des perspectives pour l’installation de centrales solaires villageoises qui permettent l’électrification des localités, avec une incidence sur les services publics : pompe électrique (puits et châteaux d’eau), éclairage de rue (sécurité publique), santé alimentaire et réserve sanitaire (réfrigérateurs et congélateurs), cours du soir (éclairage domestique), développement commercial, etc. Quant à la mise à disposition du réseau 4G, les pouvoirs publics devront contraindre les opérateurs de télécommunication à respecter leur cahier des charges, puisqu’il s’agit d’un service délégué, tandis que l’appui des partenaires se manifesterait à travers l’installation des infrastructures et leur entretien.
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